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政策法規(guī)
“十三五”將強制性碳排放目標納入規(guī)劃
《中美氣候變化聯(lián)合聲明》宣布我國計劃在2030年左右實現(xiàn)二氧化碳排放峰值，明確了應對氣候變化低碳發(fā)展的戰(zhàn)略方向，也給節(jié)能減排提出新的挑戰(zhàn)。中國應在“十三五”規(guī)劃中納入強制性碳排放總量控制目標，以保障碳排放峰值目標的實現(xiàn)，并為未來節(jié)能減排最關鍵的十五年制定更有針對性的低碳發(fā)展政策路線圖;碳排放總量目標的實施將使得政府監(jiān)管和市場手段的結(jié)合更加科學有效;通過科學的設計、實施碳排放總量控制目標，引導各領域節(jié)能減排行動，并利用經(jīng)濟和法律手段，倒逼綠色低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，從根本上解決環(huán)境問題。
“十三五”碳排放總量控制目標的量化已經(jīng)有比較充分的依據(jù)。諸多研究表明，中國2030年的能源相關碳排放達到峰值時總量約在110億噸左右。其中，根據(jù)“煤炭消費總量控制”研究課題組的模型模擬情景，可以推算出“十三五”末2020年的碳排放總量控制目標在105億噸左右。因此，建議“十三五”能源相關碳排放總量設定以此為參考。
在保障措施方面，首先，碳排放總量控制目標的分解應結(jié)合地區(qū)和行業(yè)發(fā)展特點，與強度目標形成雙管雙控。具體實施中，可以根據(jù)“十二五”碳強度目標分配實施的經(jīng)驗和國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，首先確定主要行業(yè)碳排放總量控制目標，再根據(jù)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構特點和發(fā)展階段確定行政區(qū)劃內(nèi)碳排放總量控制目標。總量控制目標的分解和強度目標的分解既有相似性又有所不同。強度下降主要和經(jīng)濟發(fā)展階段相關，考慮強度下降潛力又不能鞭打快牛。總量目標除了考慮發(fā)展階段，更要考慮國家主體功能區(qū)劃特點。在某些生態(tài)脆弱限制發(fā)展的地區(qū)和有淘汰落后產(chǎn)能需求的地區(qū)，即使碳強度有很大的下降空間，碳排放總量控制目標也應該嚴格控制。
其次，基于碳排放總量控制目標確定國家碳市場配額總量。未來國家碳市場的覆蓋范圍還沒有完全確定，比較可能的方式是按排放量將主要行業(yè)的重點排放源納入其中，排放配額的分配擬考慮歷史排放法與行業(yè)基準法等方法。碳排放總量控制目標是確定國家碳市場配額的基礎，后者是前者通過市場化手段控制和減排的組成部分。將碳市場配額總量與碳排放總量控制目標相結(jié)合，既有利于創(chuàng)造長期穩(wěn)定的政策信號，促進碳市場健康發(fā)展;也有利于精細管理與政策設計，逐漸完善碳總量控制實施機制。
再次，鼓勵有條件的地區(qū)2020年達到峰值。為實現(xiàn)2030年左右的國家碳排放峰值目標，部分區(qū)域可能需要在2020年就迎來碳排放峰值。
最后，通過制度創(chuàng)新，厘清排放主體和責任主體。以往將碳強度指標分配給省、市等地方政府，而實際排放源是企業(yè)，而省、市等地方政府如何管理企業(yè)履行碳排放控制目標缺少制度基礎，客觀上存在排放主體與責任主體錯配的問題。未來國家碳市場的設計與實施，可以覆蓋主要行業(yè)的碳排放源。針對碳市場以外的行業(yè)企業(yè)等排放源，還需要通過法律法規(guī)規(guī)范考核體系和建立激勵機制，促使政府和碳排放主體能夠采用更多靈活方式實現(xiàn)達標排放，使地方政府更好地行使監(jiān)管職責，排放主體更有動力地實施節(jié)能減排。